Các khái niệm mở rộng về phạm vi đô thị

PGS.TS Phạm Hùng Cường

     Khái niệm về phạm vi đô thị của Việt Nam đang sử dụng trong công tác quy hoạch hiện nay mang nặng tính hành chính. Một đô thị lớn thường được chia ra phần nội thành và ngoại thành. Nội thành gồm các quận, ngoại thành gồm các huyện (các xã và thị trấn). Việc quy hoạch theo các cấp hành chính: quy hoạch toàn thành phố, quy hoạch quận, quy hoạch thị trấn, quy hoạch điểm dân cư nông thôn (theo xã). Ranh giới quy hoạch tất yếu theo ranh giới hành chính. Chính vì vậy mới có tiền đề về quy hoạch Hà Nội, phải mở rộng địa giới hành chính trước rồi mới lập được quy hoạch.

     Tuy nhiên trong quá trình nghiên cứu và lập quy hoạch đô thị, nếu chỉ dùng các khái niệm về đô thị theo ranh giới hành chính là không hoàn toàn hợp lý, tên gọi theo đơn vị hành chính không phản ánh được phạm vi, quy mô thực sự của đô thị. Các mối quan hệ thực xảy ra của một đô thị như việc làm, môi trường, hạ tầng kỹ thuật …thường vượt ra khỏi những ranh giới hành chính đã xác định.

     Ví dụ khi Hà Tây sát nhập về Hà Nội ta thường nói quy mô dân số của thành phố Hà Nội hiện nay là 6,2 triệu dân. Nhưng như vậy những người nghiên cứu đô thị quốc tế sẽ tưởng lầm Hà Nội là thành phố lớn tương đương thành phố Hồ Chí Minh. Thực tế số dân đô thị Hà Nội hịên nay mới chỉ khoảng 3 triệu dân (2,6 triệu của Hà Nội và 0,4 triệu của Hà Tây, đã ước tính thêm khoảng 0,5 triệu dân nhập cư nổi)

     Hoặc ngược lại, trước đây khi nghiên cứu về quy hoạch Hà Nội chỉ lấy ranh giới đến hết quận Thanh Xuân, khu vực thành phố Hà Đông hay đường Nguyễn Trãi từ khu vực Đại học Kiến trúc không tính vào quy hoạch,  trong khi thực tế đó là khu vực đô thị kéo dài, liên tục, có nhiều vấn đề phải giải quyết trên cơ sở nhìn nhận về vùng đô thị..

     Trên thế giới hiện nay, nói đến phạm vi, quy mô của một đô thị lớn thường đưa ra các số liệu khác bên cạnh số liệu theo ranh giới hành chính. Những số liệu này dựa trên các khái niệm mở rộng về đô thị. Có 2 khái nịêm cơ bản:

     1. Khái niệm Agglomeration: Tạm dịch là “Khu vực đô thị” tương đương với thuật ngữ “urban area ”. Bao gồm diện tích các khu vực đô thị kết nối liên tục. Phần này thường không kể đến khu vực nông thôn ngoại thành mà chỉ tính đến các khu vực đã đô thị hoá, gồm đô thị nội thành, đô thị ngoại thành và kể cả phần đô thị thuộc khu vực hành chính lân cận kết nối trực tiếp vào đô thị đó nếu có…

     Khái niệm này chỉ tính đến phần đã được xây dựng với các chức năng của đô thị, mang tính chất đô thị,  sẽ cho ta một sự nhận biết chính xác về quy mô của đô thị hơn so với việc nói chung về một đô thị hay chỉ nói nội thành và ngoại thành.

     Như vậy thông thường dân cư” Khu vực đô thị” của một thành phố lớn sẽ có số dân cư lớn hơn dân cư nội thành.

     Khái niệm này mỗi nước có thể đưa ra các tiêu chí khá nhau. Với vùng Paris của Pháp, khái niệm Khu vực đô thị được gọi “ unité urbanie = đơn vị đô thị” là tập hợp các công trình, nhà cửa xây dựng cách nhau dưới 200m.

     Địa giới hành chính của Paris rất nhỏ, chỉ có105km2 với 2,15 triệu dân. Tuy nhiên Khu vực đô thị (unité urbanie) của Paris lại rất lớn với hầu hết các đô thị của vùng Ile-de-Prance, số dân được tính 9,64 triệu dân, diện tích 2.723 km2.

     Thành phố New york thuộc tiểu bang New york (Mỹ) gồm 5 quận với số dân 8,2 triệu người, diện tích 830 km2. Tuy nhiên Khu vực đô thị (agglomeration) được tính có tới 18,5 triệu dân với diện tích 10.456 km2.

    Thành phố London (Anh) bao gồm Lon don (city) và 32 khu (London boroughs) còn được gọi là London mở rộng (Greater City). Dân số khoảng 7,5 triệu dân. Khu vực đô thị London được tính rộng hơn, ra khỏi phạm vi hành chính của Lon don mở rộng với dân số khoảng  8,5 triệu dân.

     Số liệu của khu vực đô thị này mới phản ánh được quy mô thực sự của đô thị. Sự thay đổi quy mô dân cư đô thị với quy mô của khu vực đô thị có thể không tương đồng . Quy mô dân cư của một đô thị có thể thay đổi chậm nhưng dân cư của khu vực đô thị lại có thể thay đổi rất nhanh theo tốc độ đô thị hoá bên trong đô thị đó.

    2.Khái niệm:Metropolitan area ( metro area): Tạm dịch là Vùng đô thị.Khái niệm này chỉ dùng với các đô thị lớn, có vai trò là trung tâm của một vùng (metropolitan = thành phố mẹ). Vùng đô thị bao gồm toàn bộ Khu vực đô thị và các khu vực khác có mối quan hệ mật thiết với thành phố mẹ (kể cả dân cư nông thôn gần kề)

     Phạm vi này thường vượt ra khỏi ranh giới hành chính của đô thị.

     Phạm vi của vùng đô thị bao gồm các khu vực có quan hệ mật thiết với đô thị được lượng hoá thông qua các quan hệ về việc làm, dịch vụ, sản xuất giữa các khu vực.

     Ví dụ Vùng đô thị Paris (aire urbaine = metro area) bao gồm Khu vực đô thị và khu vực phụ cận. Tiêu chí để xác định vùng phụ cận là khu vực đó có trên 40% dân cư làm việc trong khu vực đô thị. Dân số vùng đô thị Paris lên tới 11,17 triệu người, diện tích 14.518km2. Vùng đô thị London có tới 12-14 triệu dân. Vùng đô thị của New york là 22 triệu dân, là vùng đô thị lớn nhất thế giới với 17.405 km2.

     Bảng dưới đây tập hợp lại số liệu của 3 thành phố lớn trên thế giới để tiện  so sánh về phạm vi đô thị theo các khái niệm,

    Bảng trên cho ta thấy nếu chỉ dựa vào ranh giới hành chính để so sánh thì hoàn toàn không chính xác vì phần đô thị của Paris nằm phần lớn trong vùng Paris chứ không phải trong ranh giới hành chính Paris. Vì vậy khi nói đến quy mô của Paris người ta hay đưa ra con số về Khu vực đô thị của Paris chứ không đưa ra con số của ranh giới hành chính Paris.

    Ngoài ra hầu hết các đô thị lớn đều là các đô thị có quá trình mở rộng theo nhiều giai đoạn. Để phân biệt giữa phần cũ với phần mở rộng cũng cần có thuật ngữ để quy định để tránh nhầm lẫn nếu chỉ dùng một tên là thành phố.

    Ví dụ London city được hiểu là khu vực London cũ, không bao hàm phần mới mở rộng (Greater city) . Hoặc nếu Hà Nội mở rộng sang vùng Hà Tây thì cũng sẽ cần có tên gọi cho phần Hà Nội cũ và phần mở rộng.

    3. Cần có tiêu chí và sự thống nhất về khái niệm

    Hiện nay các nhà nghiên cứu đô thị ở nước ta cũng đã sử dụng các khái niệm này trong quá trình nghiên cứu đô thị hóa. Tuy nhiên chúng chưa được một cơ quan chức năng chính thức thống nhất hóa khái niệm và cũng chưa đưa vào nội dung nghiên cứu đề xuất của đồ án quy hoạch.

    Ví dụ với khái niệm Khu vực đô thị, có thể một làng xã mới đô thị hóa, tỷ lệ dân cư lao động nông nghịêp còn cao thì chưa được coi là khu vực đô thị dù nó nằm trong ranh giới nội thành mở rộng trong khi một làng nghề khác với tỷ lệ lao động phi nông nghịêp cao dù ở ngoài  ranh giới nội thành cũng có thể coi là khu vực đô thị do sự kết nối liên tục với khu vực đô thị nội thành.

    Tiêu chí nào để lượng hóa được khái niệm này, theo sự liên tục của công trình xây dựng hay theo sự liên tục của các điểm dân cư hoạt động phi nông nghiệp, theo tỷ lệ lao động phi nông nghiệp. Đây phải là khái niệm được định nghĩa, lượng hóa cụ thể, mang tính thể chế, không chỉ bằng cảm tính của từng người như hịên nay.

    Đã có trường hợp khi nghiên cứu làng xã đô thị hóa đã mang tiêu chí trong định nghĩa về đô thị để đánh giá, điều này là lầm lẫn bởi làng xã đô thị hóa không phải là đô thị mà chỉ là một bộ phận của đô thị, chỉ có thể mang tiêu chí về Khu vực đô thị để đánh giá mà thôi.

    Khái niệm Vùng đô thị hiện nay ở Việt Nam cũng chưa được làm rõ. Chỉ có trong quá  trình lập quy hoạch vùng đô thị lớn, khái niệm này mới thường được đề cập. Tuy nhiên ta phải hiểu khái niệm ‘Vùng” trong quy hoạch vùng với Vùng đô thịthực tế là khác nhau. Vùng Hà Nội trong quy hoạch vùng bao trùm cả 8 tỉnh, tuy nhiên đây là dự kiến quy hoạch, còn tiêu chí nào để xác định thực mối quan hệ hiện nay của chúng đủ để gọi là một vùng thì chưa có. Nếu lấy tiêu chí Vùng đô thị của Pháp áp dụng cho vùng của Paris để xác định (40% dân cư làm việc trong Khu vực đô thị) thì có lẽ hiện nay vùng đô thị Hà Nội cũng chưa thể rộng đến mức độ đó.

   Ngoài Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, các thành phố lớn khác như Đà Nẵng, Huế, Vinh…đều có những vùng đô thị. Vùng đô thị của các đô thị lớn hiện đang tồn tại cho dù chúng ta đã lập được quy hoạch vùng rồi hay chưa, cho dù các nhà quản lý hành chính có hay không muốn kết hợp với nhau để lập quy hoạch vùng thì đó vẫn là sự tồn tại khách quan mà tất cả các bên liên quan phải có trách nhiệm cùng quan tâm giải quyết. Tuy nhiên chỉ khi các chỉ số về các mặt có liên quan thực sự được lượng hóa như tỷ lệ lao động, quan hệ sản xuất- tiêu thụ, giao thông… được xác định thì các bên liên quan mới nhận rõ các trách nhiệm của mình.

   Như vậy việc định nghĩa, lập các tiêu chí để làm rõ khái niệm Khu vực đô thị vàVùng đô thị ở Việt Nam  không phải đơn thuần chỉ có ý nghĩa trong công tác nghiên cứu mà nó còn góp phần làm cụ thể hóa phạm vi áp dụng của các chính sách đô thị, phạm vi nghiên cứu đề xuất của đồ án quy hoạch đô thị cũng như xác định trách nhiệm của các bên có liên quan.

   Làm rõ các khái niệm trên cũng nhằm giảm thiểu nhược điểm của công tác quản lý và quy hoạch theo ranh giới hành chính, tăng tính pháp lý trong việc giải quyết các vấn đề quy hoạch có tính liên thông lãnh thổ, địa giới. Gíup cho công tác quy hoạch phát triển đô thị đi vào được thực tế cuộc sống.

   Nghị định mới về quy hoạch đô thị 2008 mới ra đời mới chỉ đề cập đến các khái niệm đô thị, khu đô thị, đơn vị ở…Còn thiếu các khái niệm quan trọng trên đây, mong rằng chúng sẽ sớm được bổ sung trong thời gian tới, tạo thêm các cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý cho các đề xuất quy hoạch có chất lượng.